了解美國債務（二）

抱歉各位等了一個月了才更新下篇，因為中間又花了很長時間查數據以及修改文章細節。還是那句話：這是一篇枯燥乏味但有巨大作用的文章。如果能靜下心看完，那麼將對美國的債務情況了然於胸。

接著了解美國債務（一），也就不做多的敘述，直接進入主題。

（七）美國債務的其他計量方法

除公眾持有債務以外的其他一些聯邦債務的計量方法反映了政府借款對金融市場的影響，並提供了評估政府財務狀況的信息：扣除金融資產的公眾持有債務，總債務以及法定限額內的債務。

經濟合作與發展組織（OECD）使用另一種計量方法，即一般政府淨負債，來對成員國的債務進行國際比較。

（八）OECD成員國之間的債務衡量指標

經濟合作與發展組織使用一般政府淨金融負債作為衡量國家債務的標準。在經濟合作與發展組織的使用中，一般政府包括中央及地方政府，因此比扣除金融負債的聯邦債務概念更廣泛，適用於所有層級的政府。對於美國而言，這一指標包括了地方、州以及聯邦政府債務。

經濟合作與發展組織定義淨金融負債為“一般政府部門的總金融負債減去其金融資產。資產可能是現金、銀行存款、對私人部門的貸款、對私人部門公司的參股、在公共公司的持股或者外匯儲備，取決於有關國家的體制結構和數據可得性。”儘管不同國家對這一定義有不同解讀，因此也並不能完全直接比較，但國會預算辦公室認為其框架仍然是可用的。

2007年全球金融危機開始後，世界範圍內政府債務大幅增加。根據經濟合作與發展組織統計，截止2007日曆年末，美國淨金融負債相當於GDP的45%，比2018年的水平低38%。

在相對於GDP的比例上，美國淨債務的增長小於其他幾個成員國：2007年至2018年間，日本這一比例增長了53個百分點，英國增長50個百分點，法國增長了45個百分點。這段時間裡加拿大的比例沒有明顯變化，德國則降低了8個百分點。

截止2018年末，較大的成員國中，一般政府淨金融負債相對於GDP的比例在較低23%（加拿大）到較高125%（日本）之間分佈（下圖）。所有經濟合作與發展組織成員國的平均水平為65%。按照經濟合作與發展組織的計算，截止2018日曆年末，美國的一般政府淨金融負債達到GDP的83%，接近法國、西班牙和英國的水平。

1、扣除金融資產的公眾持有債務

扣除金融資產的公眾持有債務反映了政府總體財務情況，因為政府的借貸導致金融資產的持有：政府的現金餘額以及通過多種借貸活動持有的資產價值都要從公眾持有債務中扣除。

然而，由於金融資產價值分配的主觀性，這一計算過程並不簡單。

在2009年至2019年間，聯邦政府持有的金融資產大幅增長，主要原因是用於高等教育的聯邦貸款增加。

財政部用於支付這些貸款的錢並不計入赤字（僅補貼成本被計入），但為了這些貸款進行融資的借款是包括在所有聯邦債務的計量當中的。此外，貸款是政府的資產，未來將帶來本金償還和利息收入。

政府收購的金融資產影響其財務狀況。如果保留這些資產，它們可以通過利息、股息和本金償還來產生收入，從而減少政府在未來的借款需求。如果它們被出售，收益可以用來償還部分聯邦債務。

相比公眾持有債務，扣除金融資產的債務也更全面地刻畫了政府對信貸市場的整體影響。當政府借入資金以發放未來將被償還的貸款時，整體信貸供應基本上沒有變化。

因此，這種債務的發行不會擠出或取代私人部門發行的債務，其程度與為其他目的而發行的債務相同。

2011年，聯邦學生貸款計劃不再向銀行提供貸款擔保，轉而直接向借款人發放貸款，結果是聯邦政府持有的金融資產開始顯著增加。

截止2019年末，政府的金融資產，包括貸款以及現金，規模總計約1.8萬億美元。從16.8萬億美元的公眾持有債務中減去這一部分金額，剩下的就是15萬億美元的扣除金融資產後的公眾持有債務。

2019年末，公眾持有債務規模相當於國內生產總值的79%，扣除金融資產的債務相當於GDP的71%。

（1）政府貸款和擔保

2019財年末，政府貸款和貸款擔保的現值總計約1.4萬億美元。直接貸款的價值代表了幾乎全部的政府信貸計劃；受擔保的貸款計劃淨資產僅為320億美元。

貸款擔保的現值，比如那些聯邦住房管理局提供的擔保，是基於預期的費用收入，扣除彌補違約損失的淨支出後計算出來的。

教育部發放了大多數的政府直接貸款。在財政部數據的基礎上，國會預算辦公室預測截止2019年末未到期的教育貸款規模為1.3萬億美元。

另外1860億金融資產來自於政府其他直接貸款計劃（比如為農村地區和小微企業發放的貸款）以及擔保貸款計劃（比如為住房發放的貸款）。

（2）現金

財政部的現金是金融資產的另一個重要組成部分，主要以銀行存款形式存在。由於一年之中現金流隨稅收上繳與支出的時點波動，財政部在美聯儲和全國范圍內的銀行都有不同規模的存款。

2009年至2019年間，財政部年末的現金餘額分佈在最低的580億美元（2011年）到最高的3850億美元（2018年）之間。2013年至2019年，由於債務上限制約了財政部維持穩定餘額的能力，這期間的現金餘額波動劇烈。

2、總債務

除了公開發售的債券，財政部為美國政府的不同賬戶發行債券。總債務由公眾持有債務和為這些賬戶發行的債務組成，聯邦信託基金約持有這些債務的90%，大多數是為了社會保障以及聯邦僱員和軍人的退休計劃而持有。

這些法定信託基金與其他基金並沒有本質區別，包括專項基金（例如，美國國防部為退休軍人的醫療保健融資的基金），循環基金（包括存款保險基金），以及公共事業基金（如為郵政服務設立的基金）。

所有主要信託基金以及其他政府基金都投資於財政部的非流通政府賬戶系列債券。

每年在信託基金和財政部之間發生的各種交易都是政府內部的，他們對聯邦政府向公眾借款或總預算不產生任何淨影響。每年項目中盈餘的現金流被留存在財政部，信託基金會則會被貸記一筆相應金額的非流通財政部證券。財政部利用這些現金為政府其他活動融資。

大多數GAS證券的利率與公開發行債務的利率相似，並且財政部向信託基金發行額外債務，數額與支付的利息相當。

當信託基金的支出超過其現金收入，管理機構將根據需要贖回債券換取現金。財政部相應地必須通過稅收收入，其他收入或向公眾借款來籌集這筆現金。然而，不論是發行債券，支付利息還是任何其他財政部與信託基金之間的交易，都不會影響預算。

信託基金的餘額衡量政府在現行法律下為某些特定目的而進行法定義務支出的規模，具有重要的法律意義，但從經濟意義上講，除非達到法定限額，否則這些餘額並不重要。

聯邦信託基金本質上是一種會計機制。儘管他們的餘額（以政府債券形式存在）是各個項目的資產，但卻是其他政府部門的負債。

贖回信託基金持有的政府債券，支付未來某年的福利金或其他開支所需的資金，必須來自該年度的稅收、其他政府收入或公眾借款。

信託基金持有的財政部證券規模反映了過去發生了什麼，即累計收入超過支出，但這些餘額並不反映政府未來對這些項目的全部義務。因此，總聯邦債務不是一個衡量政府整體財務狀況的好的指標。例如，社會保障中的養老保險以及殘障保險項目持有的證券，反映了過去數十年中設定工資稅的政策意圖，由於預計“嬰兒潮”一代退休時社會福利成本上升，工資稅收入能夠超過福利支出從而產生盈餘。

由於現在成本超過了收入，社會保障信託基金每年以赤字運營。隨著基金贖回的債券超過其購買，效果便是總債務的減少。事實上，政府未來對社會保障的負債遠遠超過信託基金累積的資金餘額。

國會預算辦公室目前預計如果管理這些項目的稅收及福利金的法律條款維持不變，養老及殘障信託基金將在10年後的2030年便耗盡其餘額。這些基金對總債務的貢獻將消失，但大量的負債仍然存在。

3、限額內債務

傳統上，國會限制財政部可發行債務的規模。在第一次世界大戰之前，國會通常需要對每筆債務發行進行單獨審批。

1917年頒布的《第二自由債券法案》轉而為債務設置整體上限。現代意義上的限額內債務，現在通常被稱為“債務上限”，由1939年的公法76-201提出。該法案規定，任何時候未到期的聯邦債務總量不超過450億美元。

自此，這一限額便經常被暫停或提高。2019年3月，債務上限提高至22萬億美元。這一限額隨後被暫停到2021年7月底。

（1）限額內債務包括什麼？

除田納西河谷管理局或被允許直接向公眾發行債券的其他聯邦機構發行的證券，債務上限適用於幾乎全部聯邦總債務。

限額內債務也不包括聯邦融資銀行以及房利美和房地美（住房機構債務也不包括在其他標準的聯邦債務指標中）發行的債務。

（2）債務發行存在限額時財政部的可選項

當財政部的借款已經達到法定限額並且無法發行新的債務時（除了為即將到期的證券進行再融資），它必須採用其他替代策略（被稱為非常措施）來繼續為政府活動融資。

由於目前政府每年都有赤字，如果無法借入更多資金，這些策略只能允許政府在很有限的時間內繼續運行。

暫停資金流動，贖回政府賬戶中的證券。當聯邦債務到達上限，財政部可以延期向某些賬戶存款並在以下3個基金內贖回證券：節儉儲蓄計劃G基金，外匯平準基金，以及公務員退休與殘障基金。

由於G基金和ESF均投資於期限只有一天的證券，財政部長可以隨時暫停這些基金的每日再投資（即撤回所有餘額或減少餘額）。

截止2019年末，這些餘額超過2650億美元。

對於CSRDF，財政部可以贖回等值的證券，以應對短期內的支出。如果投資有可能導致債務上限被突破，財政部也可以暫停所有額外收入對該基金的投資。一旦債務上限被提高，財政部必須向G基金和CSRDF償還本金以及利息損失。而對ESF則沒有類似義務。

與聯邦融資銀行置換債務。FFB發行的債務不能超過150億美元，被視為政府內部債務因而不受債務上限制約。

過去，美國財政部曾將計入債務上限的證券置換成FFB發行的證券，從而降低了受債務上限限制的債務規模。截止2019年末，FFB約有90億美元未到期債務；如果FFB債務規模達到150億美元上限並以美國國債置換，則財政部可以有60億美元的額外空間向公眾借款。

暫停出售非流通證券。當接近債務上限時，財政部可以暫停出售非流通的州和地方政府系列債券。這一舉措並不會在債務上限下騰挪出更多空間，而且由於SLGS證券本身不在二級市場交易，因此本質上對債券市場也沒有影響。

但是，在2019年暫停債務上限之前，這類債券月均售出40億美元，停止這些證券的出售能夠降低債務路徑的不確定性，因為州和地方政府債券發行的時點和規模都很難預測。

（3）債務上限的後果

一旦達到債務上限，財政部便無法發行更多的債務增加未到期債務規模（財政部只能發行與到期債務或因非常舉措而被清償的債務等額的新債務）。如果債務上限沒有上調或暫停，政府將在赤字下運行（就像現在這樣），這種制約最終將導致政府活動延遲支付，或政府債務違約，或兩者並存。

就其本身而言，設定債務上限並不能控制赤字，因為觸發舉債的決定是通過其他法定行動做出的，而這些法定行動大多是在債務上限達到之前發生的。

在需要上調上限之前，削減聯邦支出或在不產生負面後果的情況下避免支付待履行義務已經太晚了。

不過，為了使政府繼續運行而提高債務上限的需要，可以讓立法者們把注意力集中在預算問題上

（九）國會預算辦公室對聯邦債務的預測

美國公眾持有的聯邦債務規模在2008年至2019年間翻了2倍，從2008財年的5.8萬億美元上漲到2019年末的16.8萬億美元。

同期，相對於GDP的比例從39%翻了一倍至79%。國會預算辦公室預測，如果現行管理稅收及支出的法律保持不變，政府支出和收入之間的差距在未來幾年仍將擴大。

因此，在國會預算辦公室的基準預測中，國家債務無論是以美元計還是以佔GDP的百分比計，均會顯著增長。

在這些預測中，國會預算辦公室估計了未來10年內財政部將發行的債務的總規模和構成。

國會預算辦公室對最初幾年債務組合的預測考慮了最近的財政部拍賣以及財政部的公告等信息。

對於10年預測期中的剩餘幾年，國會預算辦公室預計了財政部將發行的債券組合：該組合將使得未償還工具的加權平均到期年限向歷史均值靠近。

在2019財年末，短期國債佔未償還有價債務的15%，遠低於23%的長期平均水平。

國會預算辦公室預計在未來10年內，財政部將發行更多短期國債，在2030年之前將其占有價債務的比例提高至20%。

國會預算辦公室預計中期國債佔比將從2019年的60%下降至2030年的55%。

1、公眾持有債務

在2020年1月國會預算辦公室的基準預算預測中，公眾持有債務每年平均增加5.9%（遠高於GDP增長預測），並在2030年達到31.4萬億。

債務佔GDP比例從2019年的79%上升至2030年的98%。

大部分增長來自於持續的大規模財政赤字，平均每年大約1.3萬億。CBO估計，為了在2030年之前為赤字融資，財政部需要額外向公眾借款14.1萬億美元。

其他融資方法也將增加財政部的借款需求。國會預算辦公室預測，到2030年，用於赤字融資以外活動的借款將增加約5300億美元（主要用於新增學生貸款）。

總而言之，2030年，每年政府對公眾持有債務的利息支付總額將達到8580億美元，相當於GDP的2.7%，約佔聯邦總支出的11%。

2、扣除金融資產的公眾持有債務

2019年底，財政部持有大約1.8萬億美元的金融資產。扣除金融資產的公眾持有債務比公眾持有債務減少相同規模，共15.0萬億美元（見表3-2）。

根據國會預算辦公室的基準預測，到2030年，政府的金融資產將增至2.4萬億美元，由此扣除金融資產負債總額為29.1萬億美元。

未來十年中，預計金融資產的增長大多來自於未到期的教育貸款。

國會預算辦公室預計在現行法律下，2030年時財政部將持有1.8萬億美元的學生貸款。其他資產包括政府持有的現金餘額及其他貸款以及擔保。

由於利息收入和本金償還超過支出，預計2019年-2030年間這些其他信貸活動的未到期價值將從1860億美元減少到890億美元。

3、總債務和限額內債務

與其他指標下的債務增長一樣，預計總聯邦債務和法定限額內的債務增長速度將超過GDP增速（國會預算辦公室的預測基准假設必要時債務上限將調增）。

2019年末，總聯邦債務和限額內債務各自總計22.7萬億美元，其中公眾持有債務約16.8萬億美元，政府賬戶持有債務5.9萬億美元。

在國會預算辦公室的基準預測中，這些債務指標每年平均增長4%，在2030年將達到36.2萬億美元。

預計總債務和限額內債務的增長主要來自於公眾持有債務的增長。不過，總體而言，國會預算辦公室預計未來10年內由於信託基金持有債務減少，這些更廣泛的指標增長速度將更為緩慢。

目前所有政府賬戶中餘額最大的是養老社會保障及殘障保險計劃的信託基金。2019年末，這些信託基金累積了2.9萬億的政府內部債務。

在國會預算辦公室的基準預測中，由於有價證券被贖回來支付福利金，總餘額將下降至8570億美元。

相比之下，其他信託基金的餘額增加了。例如，2019年底聯邦僱員和軍人的退休基金共持有1.8萬億美元的政府賬戶系列證券；根據現行法律的預測，到2030年底，這些餘額將增至2.7萬億美元。

總的來說，一直到2022年，所有信託基金的總餘額預計將緩慢增加；根據國會預算辦公室的預測，在那之後，社會保障基金的減少將超過其他基金餘額的增加。

到2030年底，這些信託基金對聯邦債務總額的貢獻從2019年底的5.2萬億美元降低至僅3.9萬億美元。

4、CBO預測的不確定性

即使聯邦法律在未來十年基本維持不變，實際的預算結果也會與國會預算辦公室的基準預測不同，因為經濟狀況和影響聯邦支出和收入的許多其他因素都會發生變化。

該機構的目標是在給定聯邦稅收和支出政策的基本假設後，對可能的結果分佈進行預測，同時認識到實際結果通常與預測結果不同。

國會預算辦公室的預測，包括有關聯邦債務的預測，部分是基於對未來十年的經濟預測，而經濟預測則取決於CBO對利率、通貨膨脹和生產率增長等其他變量的預測。

國會預算辦公室的預測與實際經濟情況之間的差異可能導致其基準的預算預測與實際預算情況之間的顯著差異。其他輸入變量也存在差異的可能性同樣導致國會預算辦公室預測的不確定性。

經驗告訴我們，國會預算辦公室預測的不確定性有多大。從1985年到2018年，國會預算辦公室對基準第二年（通常被稱為預算年）的公眾持有債務的預測平均絕對誤差為GDP的1.7%（該結果不包括CBO完成預測後頒布立法的影響）。相比之下，對第六年預測的平均絕對誤差是GDP的7.1%。隨著時間的推移，債務預測的誤差逐漸擴大，因此預測的不確定性在未來更遠的幾年裡更大。例如，在2020年1月國會預算辦公室發布的基準中，預計2025年公眾持有的聯邦債務相當於當年GDP的89%。

考慮到過去預測的錯誤，國會預算辦公室估計，根據現行法律，有三分之二的可能性聯邦債務佔當年GDP的比例大約在80%到98%之間。

5、債務的長期展望

未來十年，財政前景令人生畏。根據國會預算辦公室的預測，不斷增長的預算赤字將在未來30年里大幅推高聯邦債務。

雖然長期預測高度不確定，但如果現行的法律普遍保持不變，到2030年，人口老齡化和人均醫療支出的增長幾乎肯定會提高聯邦支出佔GDP的比例。

由於預期聯邦借款增加將導致利息成本顯著上升，支出甚至將進一步增加。聯邦收入相對於GDP也會繼續增長，但不會與支出保持同步增速。

因此，到2050年，債務預計將達到GDP的180%，遠遠高於美國此前的記錄。

6、債務增長的後果

如果聯邦債務佔GDP的比例繼續按CBO基於現行法律的預測增長，美國經濟將在2個方面受到顯著影響：隨時間推移，國家債務將會抑制經濟產出增長，更高的利息成本將增加對外國債權人的支付，從而越來越多地減少美國家庭的收入。

國會預算辦公室預測的債務增加也將對財政和經濟前景構成重大風險，儘管這些風險目前在金融市場並不明顯。

此外，高企的債務可能會使政策制定者感到實施赤字融資的財政政策受到限制，無法應對不可預見的事件或為其他目的，如促進經濟活動或加強國防。

經濟和金融方面的負面影響雖然沒有那麼突如其來，但仍然很顯著，例如預期通貨膨脹率上升或公共和私人融資負擔加重的可能性增加。這些影響將使與高企且仍不斷增長的聯邦債務相關的後果進一步惡化。

以歷史標準衡量，美國債務處於高位，並且預計將繼續增加。高企且不斷增長的聯邦債務將提高財政危機的可能性，因為它侵蝕了投資者對政府財務狀況的信心，並可能導緻美國國債估值的大幅減少，而這將推升聯邦債務的利率，因為投資者會要求以更高的收益率來購買國債。

然而，債務佔GDP的比例沒有明確的臨界點，因為危機爆發的風險受到其他因素的影響，包括長期預算前景、短期借款需求和經濟健康狀況。

此外，由於美國目前受益於美元作為世界儲備貨幣的地位，並且聯邦政府以美元借款，因此美國發生類似阿根廷、希臘或愛爾蘭那樣的金融危機的可能性較低。儘管沒有人能夠預測財政危機是否以及何時會發生，或者危機會如何呈現，但幾乎可以肯定的是，高企且不斷增長的聯邦債務會提高這種風險。

然而，並非所有預計的債務路徑的影響都是負面的。除了允許政策制定者維持現行的支出和收入政策外，這條路徑還將導致基礎利率高於不這樣做時的利率，從而使美聯儲在實施貨幣政策時擁有更大的靈活性。

不過，為了讓債務走上可持續的道路，立法者們需要大幅改變稅收和支出政策，在現行法律下增加收入，將支出削減到低於預期的水平，或者綜合採取上述措施。很有可能變革前的時間越長，這些變革給後代帶來的負擔就越大。