了解美国债务（二）

抱歉各位等了一个月了才更新下篇，因为中间又花了很长时间查数据以及修改文章细节。还是那句话：这是一篇枯燥乏味但有巨大作用的文章。如果能静下心看完，那么将对美国的债务情况了然于胸。

接着了解美国债务（一），也就不做多的叙述，直接进入主题。

（七）美国债务的其他计量方法

除公众持有债务以外的其他一些联邦债务的计量方法反映了政府借款对金融市场的影响，并提供了评估政府财务状况的信息：扣除金融资产的公众持有债务，总债务以及法定限额内的债务。

经济合作与发展组织（OECD）使用另一种计量方法，即一般政府净负债，来对成员国的债务进行国际比较。

（八）OECD成员国之间的债务衡量指标

经济合作与发展组织使用一般政府净金融负债作为衡量国家债务的标准。在经济合作与发展组织的使用中，一般政府包括中央及地方政府，因此比扣除金融负债的联邦债务概念更广泛，适用于所有层级的政府。对于美国而言，这一指标包括了地方、州以及联邦政府债务。

经济合作与发展组织定义净金融负债为“一般政府部门的总金融负债减去其金融资产。资产可能是现金、银行存款、对私人部门的贷款、对私人部门公司的参股、在公共公司的持股或者外汇储备，取决于有关国家的体制结构和数据可得性。”尽管不同国家对这一定义有不同解读，因此也并不能完全直接比较，但国会预算办公室认为其框架仍然是可用的。

2007年全球金融危机开始后，世界范围内政府债务大幅增加。根据经济合作与发展组织统计，截止2007日历年末，美国净金融负债相当于GDP的45%，比2018年的水平低38%。

在相对于GDP的比例上，美国净债务的增长小于其他几个成员国：2007年至2018年间，日本这一比例增长了53个百分点，英国增长50个百分点，法国增长了45个百分点。这段时间里加拿大的比例没有明显变化，德国则降低了8个百分点。

截止2018年末，较大的成员国中，一般政府净金融负债相对于GDP的比例在较低23%（加拿大）到较高125%（日本）之间分布（下图）。所有经济合作与发展组织成员国的平均水平为65%。按照经济合作与发展组织的计算，截止2018日历年末，美国的一般政府净金融负债达到GDP的83%，接近法国、西班牙和英国的水平。

1、扣除金融资产的公众持有债务

扣除金融资产的公众持有债务反映了政府总体财务情况，因为政府的借贷导致金融资产的持有：政府的现金余额以及通过多种借贷活动持有的资产价值都要从公众持有债务中扣除。

然而，由于金融资产价值分配的主观性，这一计算过程并不简单。

在2009年至2019年间，联邦政府持有的金融资产大幅增长，主要原因是用于高等教育的联邦贷款增加。

财政部用于支付这些贷款的钱并不计入赤字（仅补贴成本被计入），但为了这些贷款进行融资的借款是包括在所有联邦债务的计量当中的。此外，贷款是政府的资产，未来将带来本金偿还和利息收入。

政府收购的金融资产影响其财务状况。如果保留这些资产，它们可以通过利息、股息和本金偿还来产生收入，从而减少政府在未来的借款需求。如果它们被出售，收益可以用来偿还部分联邦债务。

相比公众持有债务，扣除金融资产的债务也更全面地刻画了政府对信贷市场的整体影响。当政府借入资金以发放未来将被偿还的贷款时，整体信贷供应基本上没有变化。

因此，这种债务的发行不会挤出或取代私人部门发行的债务，其程度与为其他目的而发行的债务相同。

2011年，联邦学生贷款计划不再向银行提供贷款担保，转而直接向借款人发放贷款，结果是联邦政府持有的金融资产开始显著增加。

截止2019年末，政府的金融资产，包括贷款以及现金，规模总计约1.8万亿美元。从16.8万亿美元的公众持有债务中减去这一部分金额，剩下的就是15万亿美元的扣除金融资产后的公众持有债务。

2019年末，公众持有债务规模相当于国内生产总值的79%，扣除金融资产的债务相当于GDP的71%。

（1）政府贷款和担保

2019财年末，政府贷款和贷款担保的现值总计约1.4万亿美元。直接贷款的价值代表了几乎全部的政府信贷计划；受担保的贷款计划净资产仅为320亿美元。

贷款担保的现值，比如那些联邦住房管理局提供的担保，是基于预期的费用收入，扣除弥补违约损失的净支出后计算出来的。

教育部发放了大多数的政府直接贷款。在财政部数据的基础上，国会预算办公室预测截止2019年末未到期的教育贷款规模为1.3万亿美元。

另外1860亿金融资产来自于政府其他直接贷款计划（比如为农村地区和小微企业发放的贷款）以及担保贷款计划（比如为住房发放的贷款）。

（2）现金

财政部的现金是金融资产的另一个重要组成部分，主要以银行存款形式存在。由于一年之中现金流随税收上缴与支出的时点波动，财政部在美联储和全国范围内的银行都有不同规模的存款。

2009年至2019年间，财政部年末的现金余额分布在最低的580亿美元（2011年）到最高的3850亿美元（2018年）之间。2013年至2019年，由于债务上限制约了财政部维持稳定余额的能力，这期间的现金余额波动剧烈。

2、总债务

除了公开发售的债券，财政部为美国政府的不同账户发行债券。总债务由公众持有债务和为这些账户发行的债务组成，联邦信托基金约持有这些债务的90%，大多数是为了社会保障以及联邦雇员和军人的退休计划而持有。

这些法定信托基金与其他基金并没有本质区别，包括专项基金（例如，美国国防部为退休军人的医疗保健融资的基金），循环基金（包括存款保险基金），以及公共事业基金（如为邮政服务设立的基金）。

所有主要信托基金以及其他政府基金都投资于财政部的非流通政府账户系列债券。

每年在信托基金和财政部之间发生的各种交易都是政府内部的，他们对联邦政府向公众借款或总预算不产生任何净影响。每年项目中盈余的现金流被留存在财政部，信托基金会则会被贷记一笔相应金额的非流通财政部证券。财政部利用这些现金为政府其他活动融资。

大多数GAS证券的利率与公开发行债务的利率相似，并且财政部向信托基金发行额外债务，数额与支付的利息相当。

当信托基金的支出超过其现金收入，管理机构将根据需要赎回债券换取现金。财政部相应地必须通过税收收入，其他收入或向公众借款来筹集这笔现金。然而，不论是发行债券，支付利息还是任何其他财政部与信托基金之间的交易，都不会影响预算。

信托基金的余额衡量政府在现行法律下为某些特定目的而进行法定义务支出的规模，具有重要的法律意义，但从经济意义上讲，除非达到法定限额，否则这些余额并不重要。

联邦信托基金本质上是一种会计机制。尽管他们的余额（以政府债券形式存在）是各个项目的资产，但却是其他政府部门的负债。

赎回信托基金持有的政府债券，支付未来某年的福利金或其他开支所需的资金，必须来自该年度的税收、其他政府收入或公众借款。

信托基金持有的财政部证券规模反映了过去发生了什么，即累计收入超过支出，但这些余额并不反映政府未来对这些项目的全部义务。因此，总联邦债务不是一个衡量政府整体财务状况的好的指标。例如，社会保障中的养老保险以及残障保险项目持有的证券，反映了过去数十年中设定工资税的政策意图，由于预计“婴儿潮”一代退休时社会福利成本上升，工资税收入能够超过福利支出从而产生盈余。

由于现在成本超过了收入，社会保障信托基金每年以赤字运营。随着基金赎回的债券超过其购买，效果便是总债务的减少。事实上，政府未来对社会保障的负债远远超过信托基金累积的资金余额。

国会预算办公室目前预计如果管理这些项目的税收及福利金的法律条款维持不变，养老及残障信托基金将在10年后的2030年便耗尽其余额。这些基金对总债务的贡献将消失，但大量的负债仍然存在。

3、限额内债务

传统上，国会限制财政部可发行债务的规模。在第一次世界大战之前，国会通常需要对每笔债务发行进行单独审批。

1917年颁布的《第二自由债券法案》转而为债务设置整体上限。现代意义上的限额内债务，现在通常被称为“债务上限”，由1939年的公法76-201提出。该法案规定，任何时候未到期的联邦债务总量不超过450亿美元。

自此，这一限额便经常被暂停或提高。2019年3月，债务上限提高至22万亿美元。这一限额随后被暂停到2021年7月底。

（1）限额内债务包括什么？

除田纳西河谷管理局或被允许直接向公众发行债券的其他联邦机构发行的证券，债务上限适用于几乎全部联邦总债务。

限额内债务也不包括联邦融资银行以及房利美和房地美（住房机构债务也不包括在其他标准的联邦债务指标中）发行的债务。

（2）债务发行存在限额时财政部的可选项

当财政部的借款已经达到法定限额并且无法发行新的债务时（除了为即将到期的证券进行再融资），它必须采用其他替代策略（被称为非常措施）来继续为政府活动融资。

由于目前政府每年都有赤字，如果无法借入更多资金，这些策略只能允许政府在很有限的时间内继续运行。

暂停资金流动，赎回政府账户中的证券。当联邦债务到达上限，财政部可以延期向某些账户存款并在以下3个基金内赎回证券：节俭储蓄计划G基金，外汇平准基金，以及公务员退休与残障基金。

由于G基金和ESF均投资于期限只有一天的证券，财政部长可以随时暂停这些基金的每日再投资（即撤回所有余额或减少余额）。

截止2019年末，这些余额超过2650亿美元。

对于CSRDF，财政部可以赎回等值的证券，以应对短期内的支出。如果投资有可能导致债务上限被突破，财政部也可以暂停所有额外收入对该基金的投资。一旦债务上限被提高，财政部必须向G基金和CSRDF偿还本金以及利息损失。而对ESF则没有类似义务。

与联邦融资银行置换债务。FFB发行的债务不能超过150亿美元，被视为政府内部债务因而不受债务上限制约。

过去，美国财政部曾将计入债务上限的证券置换成FFB发行的证券，从而降低了受债务上限限制的债务规模。截止2019年末，FFB约有90亿美元未到期债务；如果FFB债务规模达到150亿美元上限并以美国国债置换，则财政部可以有60亿美元的额外空间向公众借款。

暂停出售非流通证券。当接近债务上限时，财政部可以暂停出售非流通的州和地方政府系列债券。这一举措并不会在债务上限下腾挪出更多空间，而且由于SLGS证券本身不在二级市场交易，因此本质上对债券市场也没有影响。

但是，在2019年暂停债务上限之前，这类债券月均售出40亿美元，停止这些证券的出售能够降低债务路径的不确定性，因为州和地方政府债券发行的时点和规模都很难预测。

（3）债务上限的后果

一旦达到债务上限，财政部便无法发行更多的债务增加未到期债务规模（财政部只能发行与到期债务或因非常举措而被清偿的债务等额的新债务）。如果债务上限没有上调或暂停，政府将在赤字下运行（就像现在这样），这种制约最终将导致政府活动延迟支付，或政府债务违约，或两者并存。

就其本身而言，设定债务上限并不能控制赤字，因为触发举债的决定是通过其他法定行动做出的，而这些法定行动大多是在债务上限达到之前发生的。

在需要上调上限之前，削减联邦支出或在不产生负面后果的情况下避免支付待履行义务已经太晚了。

不过，为了使政府继续运行而提高债务上限的需要，可以让立法者们把注意力集中在预算问题上

（九）国会预算办公室对联邦债务的预测

美国公众持有的联邦债务规模在2008年至2019年间翻了2倍，从2008财年的5.8万亿美元上涨到2019年末的16.8万亿美元。

同期，相对于GDP的比例从39%翻了一倍至79%。国会预算办公室预测，如果现行管理税收及支出的法律保持不变，政府支出和收入之间的差距在未来几年仍将扩大。

因此，在国会预算办公室的基准预测中，国家债务无论是以美元计还是以占GDP的百分比计，均会显著增长。

在这些预测中，国会预算办公室估计了未来10年内财政部将发行的债务的总规模和构成。

国会预算办公室对最初几年债务组合的预测考虑了最近的财政部拍卖以及财政部的公告等信息。

对于10年预测期中的剩余几年，国会预算办公室预计了财政部将发行的债券组合：该组合将使得未偿还工具的加权平均到期年限向历史均值靠近。

在2019财年末，短期国债占未偿还有价债务的15%，远低于23%的长期平均水平。

国会预算办公室预计在未来10年内，财政部将发行更多短期国债，在2030年之前将其占有价债务的比例提高至20%。

国会预算办公室预计中期国债占比将从2019年的60%下降至2030年的55%。

1、公众持有债务

在2020年1月国会预算办公室的基准预算预测中，公众持有债务每年平均增加5.9%（远高于GDP增长预测），并在2030年达到31.4万亿。

债务占GDP比例从2019年的79%上升至2030年的98%。

大部分增长来自于持续的大规模财政赤字，平均每年大约1.3万亿。CBO估计，为了在2030年之前为赤字融资，财政部需要额外向公众借款14.1万亿美元。

其他融资方法也将增加财政部的借款需求。国会预算办公室预测，到2030年，用于赤字融资以外活动的借款将增加约5300亿美元（主要用于新增学生贷款）。

总而言之，2030年，每年政府对公众持有债务的利息支付总额将达到8580亿美元，相当于GDP的2.7%，约占联邦总支出的11%。

2、扣除金融资产的公众持有债务

2019年底，财政部持有大约1.8万亿美元的金融资产。扣除金融资产的公众持有债务比公众持有债务减少相同规模，共15.0万亿美元（见表3-2）。

根据国会预算办公室的基准预测，到2030年，政府的金融资产将增至2.4万亿美元，由此扣除金融资产负债总额为29.1万亿美元。

未来十年中，预计金融资产的增长大多来自于未到期的教育贷款。

国会预算办公室预计在现行法律下，2030年时财政部将持有1.8万亿美元的学生贷款。其他资产包括政府持有的现金余额及其他贷款以及担保。

由于利息收入和本金偿还超过支出，预计2019年-2030年间这些其他信贷活动的未到期价值将从1860亿美元减少到890亿美元。

3、总债务和限额内债务

与其他指标下的债务增长一样，预计总联邦债务和法定限额内的债务增长速度将超过GDP增速（国会预算办公室的预测基准假设必要时债务上限将调增）。

2019年末，总联邦债务和限额内债务各自总计22.7万亿美元，其中公众持有债务约16.8万亿美元，政府账户持有债务5.9万亿美元。

在国会预算办公室的基准预测中，这些债务指标每年平均增长4%，在2030年将达到36.2万亿美元。

预计总债务和限额内债务的增长主要来自于公众持有债务的增长。不过，总体而言，国会预算办公室预计未来10年内由于信托基金持有债务减少，这些更广泛的指标增长速度将更为缓慢。

目前所有政府账户中余额最大的是养老社会保障及残障保险计划的信托基金。2019年末，这些信托基金累积了2.9万亿的政府内部债务。

在国会预算办公室的基准预测中，由于有价证券被赎回来支付福利金，总余额将下降至8570亿美元。

相比之下，其他信托基金的余额增加了。例如，2019年底联邦雇员和军人的退休基金共持有1.8万亿美元的政府账户系列证券；根据现行法律的预测，到2030年底，这些余额将增至2.7万亿美元。

总的来说，一直到2022年，所有信托基金的总余额预计将缓慢增加；根据国会预算办公室的预测，在那之后，社会保障基金的减少将超过其他基金余额的增加。

到2030年底，这些信托基金对联邦债务总额的贡献从2019年底的5.2万亿美元降低至仅3.9万亿美元。

4、CBO预测的不确定性

即使联邦法律在未来十年基本维持不变，实际的预算结果也会与国会预算办公室的基准预测不同，因为经济状况和影响联邦支出和收入的许多其他因素都会发生变化。

该机构的目标是在给定联邦税收和支出政策的基本假设后，对可能的结果分布进行预测，同时认识到实际结果通常与预测结果不同。

国会预算办公室的预测，包括有关联邦债务的预测，部分是基于对未来十年的经济预测，而经济预测则取决于CBO对利率、通货膨胀和生产率增长等其他变量的预测。

国会预算办公室的预测与实际经济情况之间的差异可能导致其基准的预算预测与实际预算情况之间的显著差异。其他输入变量也存在差异的可能性同样导致国会预算办公室预测的不确定性。

经验告诉我们，国会预算办公室预测的不确定性有多大。从1985年到2018年，国会预算办公室对基准第二年（通常被称为预算年）的公众持有债务的预测平均绝对误差为GDP的1.7%（该结果不包括CBO完成预测后颁布立法的影响）。 相比之下，对第六年预测的平均绝对误差是GDP的7.1%。随着时间的推移，债务预测的误差逐渐扩大，因此预测的不确定性在未来更远的几年里更大。例如，在2020年1月国会预算办公室发布的基准中，预计2025年公众持有的联邦债务相当于当年GDP的89%。

考虑到过去预测的错误，国会预算办公室估计，根据现行法律，有三分之二的可能性联邦债务占当年GDP的比例大约在80%到98%之间。

5、债务的长期展望

未来十年，财政前景令人生畏。根据国会预算办公室的预测，不断增长的预算赤字将在未来30年里大幅推高联邦债务。

虽然长期预测高度不确定，但如果现行的法律普遍保持不变，到2030年，人口老龄化和人均医疗支出的增长几乎肯定会提高联邦支出占GDP的比例。

由于预期联邦借款增加将导致利息成本显著上升，支出甚至将进一步增加。联邦收入相对于GDP也会继续增长，但不会与支出保持同步增速。

因此，到2050年，债务预计将达到GDP的180%，远远高于美国此前的记录。

6、债务增长的后果

如果联邦债务占GDP的比例继续按CBO基于现行法律的预测增长，美国经济将在2个方面受到显著影响：随时间推移，国家债务将会抑制经济产出增长，更高的利息成本将增加对外国债权人的支付，从而越来越多地减少美国家庭的收入。

国会预算办公室预测的债务增加也将对财政和经济前景构成重大风险，尽管这些风险目前在金融市场并不明显。

此外，高企的债务可能会使政策制定者感到实施赤字融资的财政政策受到限制，无法应对不可预见的事件或为其他目的，如促进经济活动或加强国防。

经济和金融方面的负面影响虽然没有那么突如其来，但仍然很显著，例如预期通货膨胀率上升或公共和私人融资负担加重的可能性增加。这些影响将使与高企且仍不断增长的联邦债务相关的后果进一步恶化。

以历史标准衡量，美国债务处于高位，并且预计将继续增加。高企且不断增长的联邦债务将提高财政危机的可能性，因为它侵蚀了投资者对政府财务状况的信心，并可能导致美国国债估值的大幅减少，而这将推升联邦债务的利率，因为投资者会要求以更高的收益率来购买国债。

然而，债务占GDP的比例没有明确的临界点，因为危机爆发的风险受到其他因素的影响，包括长期预算前景、短期借款需求和经济健康状况。

此外，由于美国目前受益于美元作为世界储备货币的地位，并且联邦政府以美元借款，因此美国发生类似阿根廷、希腊或爱尔兰那样的金融危机的可能性较低。尽管没有人能够预测财政危机是否以及何时会发生，或者危机会如何呈现，但几乎可以肯定的是，高企且不断增长的联邦债务会提高这种风险。

然而，并非所有预计的债务路径的影响都是负面的。除了允许政策制定者维持现行的支出和收入政策外，这条路径还将导致基础利率高于不这样做时的利率，从而使美联储在实施货币政策时拥有更大的灵活性。

不过，为了让债务走上可持续的道路，立法者们需要大幅改变税收和支出政策，在现行法律下增加收入，将支出削减到低于预期的水平，或者综合采取上述措施。很有可能变革前的时间越长，这些变革给后代带来的负担就越大。