2014年年9月，美国对俄罗斯金融制裁的消息甚嚣尘上，再在早些时候，美国也对违反美国制裁法令的法国巴黎银行开出近90亿美元的巨额罚单，并将其美元清算业务暂停一年，这样等于直接掐断了法国与俄罗斯的大宗军事交易，引发了俄罗斯当局的强烈不满，普京甚至公开发言提醒俄罗斯是惹不起的核武大国。为何金融制裁让超级大国俄罗斯也闻之色变，正如美国财政部公开声称的那样“金融制裁是21世纪全新的战争手段”，它是一种远程，精确和非接触式的打击方式。金融制裁从根本上不同于传统的经济制裁，经济制裁限制的是贸易本身，而金融制裁摧毁的是贸易的基础—货币支付，因此既彻底又全面，对经济的打击根据毁灭性。2005年9月美国对朝鲜进行的金融制裁是世界上第一场针对主权国家发动的金融战，这种史无前例的制裁手段至今影响深远。但美国财政部还有更深远的意义，那就是震撼中国的金融系统，这绝对是一场不见硝烟的战争。那么美国针对朝鲜的金融战何以会卷入中国，这场金融战的最后结果又是如何？
最近几年我们可以看到一个越来越频繁使用的词汇--金融制裁，大家可能对金融制裁这个词汇没什么感觉，觉得不过是普通的经济制裁，或者跟经济制裁没有太大的区别。但实际上，金融制裁要比经济制裁厉害的太多太多，如果说经济制裁是一场常规的经济战争的话，那么金融制裁就是经济战中的核战争。我们用美国制裁朝鲜作为一个案例分析一下，大家就知道了金融制裁对于整个朝鲜的经济和它的核武器开发，造成了多么大的影响。实际上早在2003年的时候美国国务院和财政部就有很多经济学家对朝鲜问题，特别是朝鲜的核武器开发这个问题很关注。特别是经过几十年的经济制裁之后，朝鲜似乎它的经济没有出什么太大的问题，当然，工业生产是大幅下降了，90年代朝鲜还闹过饥荒，但是朝鲜的经济并没有垮台，这个是让美国经济学家们非常困惑的一点，既然你的工业经济严重衰退，农业经济严重衰退，然后贸易赤字呢，平均下来大概一年有10亿美元左右，那你这整个国家怎么没有出现恶性通胀呢？
做了一番研究之后，然后一直认为朝鲜一定还有资金的通道可以从外部不断地获得大量资金的不急，所以朝鲜的经济没有出问题。然后美国财政部就把这个作为一个重大的研究项目，要分析一下朝鲜的外部资金究竟是从哪儿流进来的。当时主管这个事情的人呢，叫萨拉特，是美国财政部的部长助理。他们画了一个很大的地图，就要求他们的分析人员把跟朝鲜政府和朝鲜的贸易公司标注出来，特别是要把跟这些公司发生金融交易的金融机构给标出来。在这些金融机构的旁边贴上一个小国旗，代表这个金融机构属于哪个国家。在通过了几个星期的忙碌之后搞定了，在这张地图上一看，朝鲜在很多地方有着贸易活动，也有着大量的金融活动。在这张地图上最显眼的就是中国的五星红旗基本遍布了地图，美国财政部一看，朝鲜的主要资金通道是通过中国的金融机构源源不断在补给朝鲜。这个事情就让美国财政部很警觉。如果说中国这条金融通道不切断，那制裁朝鲜是一句空话，那么这里就有一个疑问了，这个中国的公司和中国的银行跟朝鲜做生意，美国人是怎么知道的。这中间涉及到一个金融情报的问题：金融情报怎么获得？
刚刚说到了这个金融情报的问题，可以说SWIFT数据库里面是一个超级金矿。只要对它进行数据挖掘，基本上可以把天底下所有的商业机密全部挖出来。谁跟谁，几点几分发生了一笔交易，那么这两个人一定有关系。所以美国财政部很早就盯上了SWIFT，想把这个数据给搞到，但是SWIFT在布鲁塞尔，它是在美国司法管辖权之外，而美国人早在80年代的时候，就曾经去找到SWIFT，说我能不能拿你的数据。那SWIFT说我凭什么听你管啊，所以最后这个事情就没有谈成。但是911之后，这个情况发生了很大变化，这回美国财政部开始传唤SWIFT，你们到美国财政部来我要跟你们谈谈，SWIFT的CEO到了美国之后，财政部官员直接开门见山说我们要你的数据。从法律角度来说，美国是无权去拿的这个交易数据的。所以一开始SWIFT的CEO是拒绝的，最后美国财政部就威胁说，如果不给，我们就打官司，在美国打，你们肯定打不赢。因为我们要这个数据是用来反恐的，难道你们想要支持恐怖主义袭击吗？最后用这个大帽子一压，SWIFT就软了，做出了部分让步，允许美国财政部，部分的、有限的去调取数据。结果美国通过SWIFT这个数据还真是破了不少大案。比如恐怖主义在袭击的时候，所谓的这些自杀式袭击，袭击前和袭击后都会有资金调动，为啥呢？抚恤金。这些抚恤金呢，往往是由一些慈善机构来进行抚恤的，所以在这个过程之中都会发现大量资金的运转。所有美国有一次破案就是通过调取了SWIFT数据，找到了接受抚恤金的家属，有一笔钱是从一个基金会划过来的，所以追查这个基金会，挖出了基地组织的第二号人物。所以在这样的运作过程中，美国已经掌握了一整套数据挖掘技术和分析技术。利用SWIFT跟美国财政部这种合作，然后开始调查朝鲜的所有贸易记录和它银行的往来，结果一查，马上清查出大量中国银行跟朝鲜贸易公司的种种往来。
在知道了这些之后，美国财政部的人就开始想办法了，怎么有效掐断朝鲜和中国的资金通道，也包括朝鲜国内银行间的资金通道。在这个问题上呢，美国的财政部和国务院进行了深度合作。财政部提出了一个思路，就是我们要选择一家公司来作为突破口，怎么来进行这个事情了？就是美国当时在911之后搞出了一个《爱国者法案》，中间有一条“311条款”，这个条款以往从来没有被大家注意过。这个条款实际上是授权美国财政部，如果有确凿证据的话，可以宣布任何一家外国金融机构，具有着洗钱的嫌疑，就是洗钱黑名单。一旦上了这个黑名单，就麻烦了，你所有的生意伙伴都不敢和你做交易了。用这个办法来孤立这个银行系统，所以美国的财政部就选择了这样一个办法。通过层层筛选，最后选择了哪个银行呢？就是在澳门的汇业银行，它有52个朝鲜人的账户和朝鲜的很多贸易公司有往来，对于这些贸易公司美国说这些贸易公司有洗黑钱和贩毒的嫌疑，洗黑钱不好说，但贩毒这个事还真抓住过一次。朝鲜的船到澳大利亚的时候，被澳大利亚抓了个现形。还比如卖假货之类的。所以正式由于这些问题，美国财政部认为朝鲜的贸易公司只要在从事这些非法的贸易，那么你汇业银行给他开账户，你就有洗钱的嫌疑。汇业银行说冤枉啊，我又不知道朝鲜那些贸易公司搞这些，我又不可能一笔笔的去查。这里需要注意，311条款厉害就厉害在，这个责任在你银行的合规上，如果你的合规人员没有进行清查，去仔细审理他每笔交易，那是你的错。这个事情在美国白宫的协调会上有几种不同的意见，第一种是当时的美联储纽约银行的行长盖特纳，他就担心这么一干的话，会不会把中国给得罪了，中国手上有上万亿美国的国债啊，这个东西对于美国金融系统的冲击，后果有点难以预料，但是呢，他没有反对。美国的国务院系统呢，就觉得这个事情不是太靠谱，制裁一家银行就像断绝整个朝鲜的资金通道，他们认为不靠谱。国防部部长更是觉得在开国际玩笑。但是小布什听了之后很感兴趣，因为如果不用金融制裁的话，那就只有开战了，小布什并不想和朝鲜打仗，因为朝鲜没有什么太大的油水。所以小布什说可以去试一下。整个这套战略在2003年启动，经过了一年多的情报收集，2005年最后敲定，选择了方向，选择了目标，就是澳门的一家小银行，汇业银行。
这场仗是怎么打的呢？2005年9月15日，正式宣布对澳门的汇业银行，实施黑名单，发动这张战役之前，美国还是比较担心，不知道会引发什么样的后果，所以当时美国财政部的财长约翰斯诺，还专门通知了中国的人民银行，在制裁前一天9月14日，说我们准备对澳门这家银行进行制裁，这个事情没有被中国方面引起重视，因为就制裁一家银行啊，它有洗钱嫌疑啊，那就制裁呗。9月15日当这个消息传出来之后，所产生的这个强烈的冲击，是全世界谁都没有料到的，所有人都大吃一惊。发生了什么呢？第一是9月15日美国宣布这个消息之后，马上引发了大规模银行挤兑，这个汇业银行所有的客户当天取走了3亿澳门币，占它银行总的存款的十分之一，马上这个银行就出现了重大的危机，同时所有国家的银行，在一刹那之间宣布冻结朝鲜人的账户，比如中国银行冻结了澳门所有的朝鲜客户的账户，在世界的主要金融中心，比如说香港，香港监管局立刻开始出手接管，派一个中立的所谓的咨询公司，接管汇业银行在香港的经营，同时再全世界各地引发了连锁反应，产生了巨大的冲击波。全世界同时在那天开始冻结了朝鲜人的账户，同时中断了跟汇业银行的金融往来，这个事情远远出乎了所有人的预料，这种战争的形式和它的效果，都是全世界以前没有见识过的，没有想到制裁一家小小的银行会产生这么大的冲击波。全世界的银行都要掂量掂量，每一家跟汇业银行有关系的银行，都会扪心自问，我跟他有交易，它已经被列入反洗钱的重点，那么这对于我来说会不会构成影响，对吧，因为我跟他有金融往来，那么美国下一步会不会制裁我，如果要制裁我的话，这就出问题了，因为我要做国际全球贸易呀，我要做美元生意啊，如果美国人要对我进行制裁，就相当于把我这家银行的业务，同美国的整个金融体系给断开了，我就没法做美元生意了。
举个例子，比如某个银行跟汇业银行有交易往来，那么最大的风险就是美国把它也列入黑名单，中石油是这个银行的最大客户，现在我要划一笔钱，花10亿美元在中东买一个油田，结果你被美国财政部列入黑名单之后，这笔钱最后的清算在纽约那儿会被中断，就会导致汇不了款，汇不了款的话，那中石油这生意就没法做，那得得得，我就不在你这开户了，我把钱转到其他银行。银行就会面临着大量的客户流失，尽管它有巨大的国内业务，让它可能不至于倒闭，但它的声誉上会受到严重的冲击。刚开始说到，中国的银行跟朝鲜有贸易往来，所以这些银行都开始清楚跟朝鲜客户的所有关系，冻结账户，清理关系，解除交易，这样的话，朝鲜立刻就面临着所有的资金的转账停摆。
那么朝鲜一开始对9月15日黑名单这个事业没当回事，因为朝鲜已经被美国经济制裁了几十年了，已经麻木了，制裁就制裁把。但是4个星期以后，朝鲜有点沉不住气了，它突然发现我所有的资金渠道都被切断了，中国不给我转账，海外其他的银行全部封锁了我的账号，所有的资金，所有的汇款，所有的信用证什么也开不了了。对外贸易由于没了银行的支持，全部停摆。这还了得，我本来就是贸易赤字啊，本来就是靠着其他渠道弄钱来才能维持我的国民经济，否者的话我的国民经济会出大问题。所以朝鲜在挺了4个星期之后，真正发现问题越来越严重，怎么办呢？朝鲜第一次主动要求美国人谈判，这是以前不可思议的。在美国有史以来的历史上从来都是美国人追着朝鲜人说我们谈核武器啊，核开发啊这些事情吧，朝鲜重来都是被动的，但是这次被金融制裁之后，主动要求恢复和谈。这就是我们看到2005年11月开始的第五轮六方和谈。这说明一个问题，经济制裁可能拿朝鲜没办法，但金融制裁，掐断它的资金线，连朝鲜都顶不住了。
这个事情从9月15日发生，一直到2006年年初，这个叫金融战的第一阶段。然后马上进入金融战的第二阶段，相持阶段。在这个阶段中出了问题。什么问题呢？美国财政部和国务院掐起来了，掐起来的主要原因是什么呢？是本来在2005年9月朝鲜已经跟美国达成了协议，朝鲜愿意重回和谈，也就是最终终止核武器研发，停止核计划，恢复朝鲜半岛的六方和谈，同时呢还要恢复跟美国和日本的正常外交关系，这个事情本来已经说好了，结果9月15日突然来了这么一下，这就导致朝鲜非常愤怒，我都答应了，然后你们背后还捅我一刀，所以朝鲜对六方和谈一下就关上了大门，你要再跟我谈和谈，先解除金融制裁再说。所以美国外交部的上级国务院对这个事情就很上火，两个部门之间产生了越来越严重的冲突。本来我们已经达成协议，这是我们的政绩啊，一个很大的政绩啊。结果财政部这么一掺和，一搞金融战，这不是把我们的政绩给毁了吗？所以两个部门之间，产生了越来越严重的冲突。举个例子，2006年3月也就是2005年9月分制裁之后大概小半年的时间，美国财政部派一个叫格拉泽的官员，律师出身，个性非常强悍，他的主要目的是跟国务院合作，来解决朝鲜提出了所谓解冻资产的问题，格拉泽来了之后呢，他跟美国代表团的团长希尔（希尔是美国国务院系统的，主要目的是尽快迫使朝鲜回到谈判桌上来），这两个人之间就产生了矛盾。为什么呢？从希尔角度来说，朝鲜越快回到六方和谈，对他来说越好，因为这是他的外交系统的功绩。但是从格拉泽角度来说，他不这么看，他说我们对朝鲜发动金融战，是因为他洗钱，洗钱这个事情还没有搞清楚，你现在就通过外交给我施压，让我解冻他的资产，这个事情不合逻辑，不合规矩。所以双方产生了激烈的冲突。到底冻结了朝鲜多少的资产呢？其实不多，在汇业银行所封冻的52个朝鲜人账户上，一共才2500万美元。国务院说，这个数有没有搞错啊，这个数太小了，2500万美元这根本不足挂齿啊，能干啥。为了这么一点小事，你们财政部拖着迟迟不肯解冻，这不是让六方和谈（第五轮）恢复不了吗？
大家都很着急，在这样的情况下，财政部的官员，他主要担心由于你现在把汇业银行放到了黑名单上，它事实上已经处于一种全球金融体系中的一个孤岛状态，没有人敢跟他发生关系。你让我冻结资产，第一，财政部认为这个事情做得不对，因为这事反洗钱是有道理的，迫于外交压力，它只能让步。第二，他碰到一个技术难题，这个资产怎么解冻。怎么才能够把一个金融孤岛上面的2500万美元转给朝鲜。朝鲜在所有谈判中最后一句话，不管前面怎么谈，最后一句话永远都是什么时候还钱，什么时候还钱，不还钱我不和谈。所以双方纠结这个还钱的技术细节问题。这个技术细节问题其实还真的很难办。朝鲜首先拒绝接受现金。本来理论上来说，最简单的办法把2500万美元从汇业银行提出现金，交给朝鲜政府，这个事情就解决了。但是金正日不同意，这个钱不能够走现金，一定要走国际的金融渠道汇回朝鲜。为啥？主要目的就是一定要给我平冤昭雪，就是你得从正规的银行渠道一步一步汇回来，这样的话就告诉了全世界，你看我朝鲜没问题啊，美国财政部对我解冻了，我已经成黑名单上拿下来了，大家可以照成跟我做银行生意。这是朝鲜的主要目的。
但是这个问题碰到了一个巨大的麻烦，那就是没有银行愿意做这个事情，通过外交部门的努力，美国代表团团长希尔，跟中国的代表团，比如说外交部门谈，我们现在碰到一个具体的麻烦，这笔钱没法转，你们能不能帮我们想想办法，中国外交体系这些人也不是金融行业的人，觉得2500万美元的转款问题这不是毛毛雨吗，小菜一碟啊，我们出面找一家中国银行给你转就完啦，所以希尔就告诉格拉泽这个问题已经解决啦，中国已经答应，他们的银行帮我们转款，没问题，你就不要在多事啦。结果格拉泽这个人呢，跟中国的金融圈很熟，他跑到央行（中国人民银行），到了财政部一打听，结果压根没这回事，为什么要帮你们转啊，帮你们转了我们可能会被列入黑名单啊，这个锅我们不背。
格拉泽得到这个消息之后，他觉得这个事情很不靠谱，结果第二天要开新闻发布会，新闻发布会准备说六方和谈（第五轮）马上要重启，朝鲜冻结资产这个问题即将解决，中国已经同意给他汇款。但是格拉泽听到这个消息，不是这么回事，在开招待会前一天，他就通知希尔，提出一个疑问，说我打听了一圈，中国银行说没这回事啊。这个希尔当时已经对财政部这帮人烦到极点了，我们六方和谈这么重要的大事情，就是被这么一个技术细节卡卡卡，卡了大半年到现在还没有落实，你们到底搞什么名堂。所以希尔一听这个格拉泽又提这样的问题，基本上勃然大怒，你为什么总是给我们找事儿，你到底什么目的啊，是不是要把整个六方和谈推翻了才高兴，我们在华盛顿的所有人都知道你什么企图，然后摔门而去。
他说这话到底什么意思呢？就是你们财政部想出风头呗，想抢政绩呗。所以双方产生了非常激烈的冲突。格拉泽，后来说，有生以来收到的最严重的一次个人攻击，不仅攻击我的专业性，而且还攻击我的人格，说我要抢功，说我是为个人的东西去争夺。有委屈又生气，当场就哭了起来。有人说，你怎么知道他哭了，因为《财政部的战争》清楚的描述了每一个细节。后来格拉泽就打电话给财政部的副部长利维汇报，前因后果都说了，利维听了之后，非常生气，国务院这帮人搞什么名堂，我们财政部发动了金融战实际上给你们创造了巨大的机会，对吧，朝鲜绷不住了，朝鲜提出了要和谈，这个时候对于你们来说，应该要利用这个机会在谈判中加价，这才是你们应该做的事情。结果你们这帮人，非但不领情，反而还要将就朝鲜的要求，反过来压迫我们来终止这个冻结资产，实际上你们这外交上是出了大毛病。这个状最高告到了财政部长保尔森那里，一听手下受到这么大委屈，马上给赖斯打电话（国务卿），说你们这样做不对啊，不能进行个人攻击啊，赖斯一听好像也是这么回事，然后赖斯打电话再给希尔，要求他进行道歉，两个部门之间不要闹这种矛盾，而且你攻击人家个人品行，这是有问题的。第二天马上要开新闻发布会了，双方由于领导做了调解，然后达成了协议。
最后新闻发布会在北京开，是怎么开的呢？希尔容光焕发，我们终于回到了六方会谈这个轨道上，这可能是我们国务院一个重大的政绩啊。等他讲话话，该财政部的代表，也就是格拉泽讲，格拉泽呢，他明明知道这个事情有问题，但不便于再公开反对希尔的讲话，只能顺着他走，大意就是马上要重回六方和谈，冻结资产这个事情，也得到了有效的解决，中国的银行他们愿意帮忙。说是这样说，但是格拉泽还是不知道中国银行到底同意没同意，所有再去问了问。中国方面说，你们不是说它洗钱吗，你们让我们帮助你们反洗钱吗，我们已经做了我们该做的事情，怎么你现在让我再帮它把钱给转回去，你们这到底是怎么回事啊。这一下就很尴尬了啊。。。最后的结果是什么呢，格拉泽不想插手这个一团糟的事情，带着财政部的人打道回府，准备回华盛顿。他前脚刚上飞机，结果真的出事了。中国人民银行公开宣布，人民银行不批准任何中国银行参加这个转款的事情。这一下，六方和谈又面临崩溃的危险，小布什听到这个消息之后马上到电话给鲍尔森（财政部部长），问他们的人在哪里，鲍尔森说我们的人在飞机上，在天上。。。回华盛顿的路上。然后当格拉泽的飞机刚刚降落在华盛顿的达拉斯国际机场的时候，鲍尔森的电话就打进来了，马上买下一趟机票飞北京。啊，我们这好多人好多外交官，还得再办理中国的签证呢。他说那不管，立刻回去。72小时内，格拉泽再次回到北京，不过这次他再也不主动出面了，所有事情你希尔不是说能搞定吗，那你去搞定。结果希尔这下发愁了，找谁转账，谁都不同意。最后只有找到一家美国银行，叫美联银行，就是Wachovia（挖酷威亚），后来金融危机中倒闭了。千说万说，美联银行说行，那我就帮政府这个忙吧。结果后来董事会一评估，说这个事情风险太大，赚不了多少钱不说，还有被财政部盯上的风险，这个事情不好玩，这个事情我们不做了。美联银行退出了这个交易之后，希尔就陷入了非常被动的境地。最后怎么办呢？出个招，让总统出面。什么招？让俄罗斯的银行出面。小布什找到普京，在八国会议上就说了这个事情，普京同意了，但是有个条件，不能秋后算账。我们的俄罗斯银行出面之后，你们不能说这个事完了之后你们吧我们列入黑名单，再对我们进行制裁。
这个事情怎么来交易呢？因为朝鲜的外贸公司在俄罗斯远东商业银行是有账户的。所以可以用过它来转钱。最后操作是这样来操作的。澳门汇业银行52个账户中间冻结2500万美元，这个钱首先转给澳门的金管局，也就是相当于澳门的中央银行，他没有中央银行，叫金管局。转到它的账户。澳门的金管局，在美联储纽约银行有账户，这笔钱在转给纽约的美联储银行，纽约的美联储银行跟俄罗斯中央银行有业务往来，所以把钱转给了俄罗斯中央银行，那么俄罗斯远东银行又在央行有账户，再把这笔钱划到了远东商业银行的账户上，最后这笔钱再转给朝鲜的贸易公司。这样经过了一个非常复杂的金融交易程序才把冻结资产这个事情搞定。这个时候已经到了2007年。
从整个金融战役来看，我们总结一下：
1、2005年9月15日美国财政部这个行为堪称是世界历史上第一次采取金融战的行为。这是金融战爆发的一个元年。美国财政部经过周密计算，大量分析，最后对战役发展的每一个阶段都做了预估，所以这不是一个简单的对一家银行的制裁。
2、金融制裁，必须要经过密切的协同，单独的金融制裁是没有用的。特别是美国财政部在整个金融战发动过程之中，它的战略目标制定上有问题，这场仗到底是以谁为主，是以金融战为主攻，还是以外交战主攻。这方面没有明确的规定，所以这场战役的结果是什么呢？美国一开始取得了完胜，但是在后期陷入了混乱。金融制裁其实最终没有达到它的最为重要的目的，就是抑制朝鲜的核武器开发。
这次讲到的金融制裁，实际上只是一个最初的形态。以后有时间我们可以讲一下比较完善的金融制裁，就是美国对伊朗的金融制裁，那就完全不同了，而且力度要强的多。
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最后编辑于 2023/09/12 15:09
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